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La gouvernance des données : transparence, participation, innovation

L’ouverture des données publiques confirme le mouvement démarré en France en 1978 par la loi créant la commission d’accès aux documents administratifs. Le mouvement d’ouverture des données s’est accéléré depuis la création d’un grand portail data.gouv.fr en 2011 dans sa première version et de la mission Etalab, les lois Valter (sur la gratuité des informations publiques) en 2015 et Lemaire (loi pour une République numérique) en 2016. Dann Goncalves et Samuel Rufat rappellent que l’expression Open data vient de la recherche publique environnementale et que le concept a été créé pour répondre à un triple besoin : partager les données pour favoriser une réflexion globale, baisser le coût de ce partage, et favoriser la participation.

Si la transparence et la participation sont au coeur du discours politique sur l’ouverture des données, leur utilisation correspond à des stratégies informationnelles spécifiques. Leur mise à disposition et leur accessibilité publique s’inscrivent dans un projet d’ouverture et de partage d’informations et dans une logique de “communs de la connaissance” (Hess et Ostrom, 2007) qui a introduit une possibilité de “gouvernance” ouverte particulière et un nouvel enjeu de société pour les citoyens. Mais pour que les données ouvertes puissent être utilisées, leur traitement nécessite des compétences informationnelles, documentaires mais aussi techniques (informatiques) et soulève les questions socio-économiques, politiques ou géographiques. Il s’agit non seulement d’assurer l’accessibilité de méthodes et savoir-faire pour créer et exploiter les données ouvertes, mais aussi de construire activement une démocratie participative dans le contexte émergent des “villes intelligentes” tout en favorisant le développement économique régional, notamment dans le cadre de l’économie sociale et solidaire.

Le discours de la transparence relève en grande partie d’une utopie (Gallot, Verlaet, 2016) et d’une mise en scène de l’information. La transparence de l’action publique peut se décréter, mais l’ouverture et la mise à disposition de données nécessitent un réel effort, une volonté politique et sa mise en oeuvre par des services, donc des moyens. La mise à l’agenda politique et budgétaire de l’ouverture des données reste très inégale et hétérogène, soit parce que les enjeux de l’ouverture des données ne sont pas encore compris des collectivités territoriales et notamment des élus, parce qu’ils sont techniques et complexes, soit parce que l’ouverture met en danger l’image de la collectivité ou de l’administration et se heurte à de très fortes résistances (Goëta, Mabi, 2014). Par ailleurs, transparence et participation supposent que les citoyens sont capables de s’emparer des données, qu’ils ont la culture nécessaire pour en faire des usages variés (empowerment), mais rien n’est moins sûr. Les entreprises peuvent disposer de ces compétences qui nécessitent des moyens financiers pour développer, par exemple, des programmes (API), mais pour les citoyens, les usages potentiels sont beaucoup plus complexes. Ainsi, dans la double cible visée par l’ouverture des données, les entreprises et les citoyens, l’une est très dominante. Les objectifs du projet d’open government porté par des activistes du libre comme Lawrence Lessig, Tim O’Reilly ou Aaron Swartz, dans la réunion de Sébastopol, Califormie, en 2007, visant le développement d’un pouvoir de contrôle citoyen sur le gouvernement et la correction des asymétries d’information paraissent, 10 ans plus tard, très lointains encore. La participation citoyenne relève d’une complexité qui requiert la prise en compte des dimensions pragmatiques de la politique (Zask, 2014).

En revanche, les objectifs économiques de soutien à l’innovation par l’ouverture d’une manne informationnelle en direction des entreprises sont bien plus clairs et faciles à atteindre, et l’on voit se développer de nouveaux services développés à partir des données récupérées. L’innovation concerne essentiellement le monde économique et finalement, le risque est important de voir les politiques d’ouverture renforcer le pouvoir de ceux qui ont les moyens économiques d’en faire usage en laissant de côté les citoyens. C’est le point de vue de certains et le risque identifié par les collectivités territoriales elles-mêmes (Gurstein, 2011). Les données ouvertes illustrent très clairement la nécessité de distinguer l’accès et l’usage, la garantie de l’accès n’étant absolument pas une condition suffisante pour que des usages existent. Michael Gurstein propose un modèle d’usage des données qui prend en compte l’accès à internet, à des machines, les compétences techniques en informatique, le contenu et le format des données, les connaissances pour les interpréter, l’accompagnement et la gouvernance, qu’il définit comme les moyens financiers, juridiques, réglementaires et politiques nécessaires à la mise en oeuvre d’une ouverture qui vise les usages réels et pas seulement les déclarations ou les usages de grands groupes économiques.

Un dernier point à examiner est celui de l’efficience des politiques d’ouverture des données, à travers l’instrumentation de l’action publique et la dynamique impulsée par le répertoire d’instruments utilisés dans la mise en oeuvre de la politique d’ouverture des données. Les sciences politiques, la sociologie (Latour) et la socio-histoire s’intéressent depuis longtemps à cette question de l’instrumentation, sans que la question de l’information et de la communication aient été ciblés jusqu’à présent.  L’innovation, liée à la modernisation de l’action publique, peut être considérée comme une forme d’instrumentalisation de la gouvernance (Lascoumes, Simard, 2011) à travers un récit performatif qui va avoir des effets réels sur le cycle de vie de la donnée dans les organisations. Mais l’accélération des politiques publiques ne va pas nécessairement de pair avec leur mise en oeuvre dans les organisations, parce que l’ouverture des données représente un changement profond, du point de vue du management de l’information notamment.

Dans le domaine des sciences de l’information et de la communication, les chercheurs travaillent depuis plusieurs années sur les problématiques d’ouverture des données publiques des collectivités territoriales et de l’Etat. Cette diffusion des données publiques est souvent présentée comme faisant partie intégrante de la mission de service public (Labelle, Le Corf, 2012). Dans le même temps, les portails open data des collectivités territoriales présentent une « uniformisation des modes de communication des informations » (Idem). La mise à disposition de l’information devrait permettre une réutilisation et une réinterprétation des données dans un cadre personnalisé. C’est un thème sur lequel travaille la FING (Fondation Internet Nouvelle Génération), notamment dans le cadre des InfoLabs (infolabs.io). Dans un document de synthèse qu’elle a produit, on voit émerger des questions auxquelles la recherche n’a encore que très partiellement répondu : le lien entre les cultures de travail, les identités professionnelles et les usages numériques des réseaux, les nouveaux collectifs de travail et les communautés épistémiques (Jullien, Crowston, Ortega, 2013), la dimension participative voire militante (Cardon, Granjon, 2010) des usages numériques. Les géographes soulignent l’ancrage territorial de ces données, les enjeux stratégiques auxquels leur libération répond, ainsi que l’importance d’en développer une approche critique à partir des pratiques (Gautreau, Noucher, 2013).

On voit ainsi que sur le plan des principes, une antinomie peut se révéler entre les discours de la participation et ceux de l’innovation et de l’efficience. Les valeurs de participation appellent des modes de gouvernance complexes qui associent les citoyens dans le processus de diffusion et d’usage des données, au prix d’efforts de standardisation, de description, de communication, de formation et d’accompagnement très importantes, dans une temporalité lente, par la constitution d’un réseau d’acteurs. Les valeurs d’innovation appellent une action beaucoup plus rapide, ciblée sur les besoins des entreprises qui prennent en charge les compétences nécessaires.

Anne Lehmans Extrait d’une communication au colloque ACFAS-COSSI, 9-10 mai 2017, Montreal (actes à paraître)

Des données pour des usages en éducation

Les “données ouvertes” (open data) désignent des chiffres, relevés, mesures, réponses à des enquêtes, statistiques, comptages, et autres données quantitatives collectées par les organismes publics ou privés et mises à disposition en format numérique sur des plateformes nationales ou locales permettant leur accès et leur réutilisation par les citoyens ou les entreprises.

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